Bürgerbegehrensbericht 2014

Bürgerbegehrensbericht 2014: Große Unterschiede zwischen den Bundesländern/Reformbedarf in Niedersachsen bleibt
Bürgerbegehren werden immer wichtiger für die Kommunalpolitik

Die direkte Demokratie ist aus der Kommunalpolitik nicht mehr wegzudenken – zu diesem Ergebnis kommt der Bürgerbegehrensbericht 2014, den der Verein Mehr Demokratie zusammen mit der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung der Bergischen Universität Wuppertal und der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie der Universität Marburg jetzt veröffentlicht hat. Seit der Einführung im ersten Bundesland (1956 in Baden-Württemberg) gab es 6.447 Verfahren; 3.177 mal kam es zum Bürgerentscheid. In Niedersachsen kam es zwischen 1996 und Ende 2013 zu 280 Bürgerbegehren und 86 Bürgerentscheiden, das Instrument spielt hier eine erkennbar geringere Rolle als in anderen Bundesländern.

Die Mitbestimmungsmöglichkeiten in den einzelnen Bundesländern variieren stark: 40 Prozent aller Verfahren (2.049) fanden in Bayern statt, gefolgt von Baden-Württemberg (761 Verfahren) und NRW (678 Verfahren). Niedersachsen ist mit 4,4 Prozent der Verfahren abgeschlagen. In Niedersachsen sind die Regelungen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid besonders ungünstig geregelt. Viele Themen sind ausgeschlossen, es müssen mehr Unterschriften gesammelt werden als in anderen Bundesländern und beim Bürgerentscheid gibt es zusätzliche hohe Hürden. „In Niedersachsen gleicht der Bürgerentscheid einem Hürdenlauf. Daher gibt es in Niedersachsen wenig praktische Erfahrungen und großen Reformbedarf“, fasst Tim Weber, Landesgeschäftsführer von Mehr Demokratie Niedersachsen die Ergebnisse zusammen.

Prof. Dr. Arne Pautsch, Direktor des Instituts für Bürgerbeteiligung und Direkte Demokratie an der Hochschule Ludwigsburg, früher selbst Bürgermeister einer niedersächsischen Gemeinde, befürwortet daher Reformen bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden. „Deshalb dürfen an direktdemokratische Verfahren jedenfalls grundsätzlich keine höheren Anforderungen gestellt werden als an die Entscheidungsverfahren in den kommunalen Vertretungsorganen (Räte, Kreistage, Regionsversammlung). Für repräsentative und direktdemokratische Verfahren müssen somit gleiche Legitimationsbedingungen gelten.“

Kommt es in Niedersachsen zu einem der seltenen Bürgerbegehren, sind die Erfolgsaussichten durchwachsen, so Mehr Demokratie. Bundesweit werden 28 Prozent der Bürgerbegehren für unzulässig erklärt, das Bundesland mit der geringsten Unzulässigkeitsquote ist Bayern mit 15,9 Prozent. Niedersachsen bildet zusammen mit Sachsen, Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern und dem Saarland die Gruppe der Schlusslichter in denen dieser Anteil jenseits der 40 Prozent liegt. Ursachen dafür sind in Niedersachsen vor allem der strikte Negativkatalog und der Kostendeckungsvorschlag. In Niedersachsen gab es seit 1996 118 unzulässige Bürgerbegehren, dies entspricht 42,1 Prozent. Die niedrigere Quote in Bayern erkläre sich vor allem durch die einfacheren Regeln: dort gebe es kaum Themenausschlüsse, auch ein Kostendeckungsvorschlag müsse dort nicht vorgelegt werden.

Die Bürgerbegehren, die es schaffen, die Hürden zu überwinden, stehen spätestens beim Bürgerentscheid vor einer weiteren Herausforderung. Kommt es zum Bürgerentscheid, gelten in der Regeln Quoren, die einen Erfolg im Bürgerentscheid je nach Bundesland deutlich erschweren. Bundesweit scheitern 15,1 Prozent der Bürgerentscheide am Zustimmungsquorum: es gab zwar eine Mehrheit der Abstimmenden, das Zustimmungsquorum als zweite Erfolgsbedingungen wurde aber verfehlt. In Niedersachsen liegt dieser Anteil bei 34,9 Prozent, es gibt dreißig Fälle. Mehr Demokratie fordert hier eine Streichung des Quorums. Tim Weber begründet: „Bei Bürgerentscheiden sollte das gleiche gelten wie bei Wahlen: Mehrheit entscheidet. Quoren führen zu Frust bei den Bürgern, dabei sollen Bürgerentscheid die Kommunalpolitik eigentlich beleben“. Zusammen mit den unzulässigen Begehren scheitern damit 52 Prozent aller Verfahren in Niedersachsen an formalen Hürden.

Laut Mehr Demokratie besteht Hoffnung, dass sich daran in Kürze etwas ändert. Das Innenministerium arbeite an einem Gesetzentwurf für eine Reform von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Mit einer Reform sei nach Einschätzung von Mehr Demokratie aber erst im Frühjahr zu rechnen. Von den Reformplänen des Innenministeriums sei bisher eine Senkung des Unterschriftenquorums und eine Streichung des Kostendeckungsvorschlages bekannt geworden. Rot-Grün hatte eine Reform 2013 im Koalitionsvertrag festgeschrieben.

Die Reformvorschläge von Mehr Demokratie sind im Vergleich dazu weitgehender: Sie sehen eine deutliche Senkung des Unterschriftenquorums, die deutliche Reduzierung des Themenausschlusses vor allem im Bereich der Bauplanung und die Streichung des Kostendeckungsvorschlages vor. Außerdem soll eine aufschiebende Wirkung eingeführt werden, bei Bürgerentscheiden solle das Verschicken eines Abstimmungsheftes verpflichtend werden, um Bürgerinnen und Bürger zu informieren.
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